雖債務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)，按照國際通行指標(biāo)來衡量，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快卻是事實(shí)，省市縣三級(jí)政府截至去年6月底，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為10.5萬億，相較于2010年增加3.8萬億，年均增長19.97%。

 

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署2014年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為今年六大任務(wù)之一。去年年底全國財(cái)政工作會(huì)議上，也重申要加強(qiáng)債務(wù)管理，有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政工作會(huì)議還就PPP（Public-Private-Partnership）模式，召開專門會(huì)議。

 

　　何謂PPP模式？地方債風(fēng)險(xiǎn)何在？如何進(jìn)一步防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？如何改進(jìn)政府融資模式？就此，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才。

 

　　缺乏宏觀制約機(jī)制

 

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在地方債的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪里？

 

　　王朝才：風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有兩方面。

 

　　一、針對(duì)地方政府借債，缺乏有效的宏觀制約措施。雖然之前提出要對(duì)官員進(jìn)行債務(wù)審計(jì)，但債務(wù)審計(jì)缺乏具體指標(biāo)，如沒有“誰的債務(wù)比較多”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也沒有“達(dá)到某項(xiàng)指標(biāo)后，就不能借債”的標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　這樣一來，即便審計(jì)署將全國債務(wù)摸清了，將來的債務(wù)規(guī)模仍然不好控制。現(xiàn)在是一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政，任何一級(jí)政府要發(fā)債，主動(dòng)權(quán)掌握在自己手里，無需上級(jí)批準(zhǔn)?？傊?，對(duì)于控制債務(wù)規(guī)模，現(xiàn)在缺乏硬性的“殺手锏”。

 

　　二、個(gè)別地方確實(shí)存在負(fù)債過多的問題。

 

　　《21世紀(jì)》：債務(wù)審計(jì)報(bào)告顯示，近幾年BT、信托等渠道的融資規(guī)模增長較快。您怎么看這種現(xiàn)象？

 

　　王朝才：當(dāng)從金融機(jī)構(gòu)貸款這種方式被限制住時(shí)，地方政府就逐漸開辟出其他道路，比如BT、信托等。

 

　　信托，相對(duì)于銀行貸款，屬于表外業(yè)務(wù)，不受監(jiān)管。而BT由于涉及到經(jīng)營權(quán)的讓渡，在現(xiàn)實(shí)操作中遇到不少矛盾。

 

　　我國正處在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，大量基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)等需要推進(jìn)，如果僅靠預(yù)算內(nèi)資金，建設(shè)周期會(huì)非常漫長。隨著農(nóng)民進(jìn)城，會(huì)逐漸帶來其他收入；就像經(jīng)營生意，需要先期投入，才有回報(bào)。地方政府通過舉債進(jìn)行建設(shè)，在一定程度上是合理的。

 

　　現(xiàn)在舉債需求比較大，堵住一條路，地方政府會(huì)開辟另一條道。所以，有必要為地方政府舉債開個(gè)口子，比如市政債。

 

　　《21世紀(jì)》：債務(wù)報(bào)告指出，約有三分之一的債務(wù)承諾用土地出讓收入償還。這種對(duì)土地收入的依賴，是否蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)？

 

　　王朝才：這個(gè)不好說。舉債融資，強(qiáng)調(diào)要有資產(chǎn)抵押，要可靠。地方政府用儲(chǔ)備土地作為抵押，是合理的。相比一些融資平臺(tái)，用諸如公共道路、公園等公益性資產(chǎn)做抵押，土地是相對(duì)優(yōu)質(zhì)的抵押物。

 

　　PPP或可實(shí)現(xiàn)“雙贏”

 

　　《21世紀(jì)》：2013年全國財(cái)政工作會(huì)議上，曾召開專門會(huì)議介紹推廣PPP模式。PPP是一種什么模式？

 

　　王朝才：所謂PPP，就是政府和社會(huì)資本合作模式。

 

　　舉例說明一下，比如現(xiàn)在地方政府想要開發(fā)一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把這個(gè)項(xiàng)目包給社會(huì)上一個(gè)公司。這個(gè)公司負(fù)責(zé)園區(qū)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并把相關(guān)功能配套做齊了。園區(qū)開發(fā)好后，整理出來的土地可以出讓，園區(qū)進(jìn)行招商會(huì)有收入，園區(qū)內(nèi)的房屋等可以出售出租等也會(huì)有收入——地方政府可利用園區(qū)開發(fā)好后的收益，支付公司開發(fā)投入的資金以及事先約定的利潤率。

 

　　因?yàn)槭孪群炗営泻贤鐣?huì)資本參與類似項(xiàng)目，會(huì)有盈利。對(duì)于地方政府而言，表現(xiàn)不出債務(wù)，也不需要投入太多資金，因?yàn)榍捌谕度攵际巧鐣?huì)資本來運(yùn)作。

 

　　這個(gè)機(jī)制能引入社會(huì)資本參與公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府可以利用社會(huì)資本相對(duì)成熟的機(jī)制。比如上述例子中，私人公司自有系統(tǒng)，招商配套等工作，相較于政府而言，會(huì)更得心應(yīng)手，更高效。運(yùn)作得好的話，會(huì)實(shí)現(xiàn)“雙贏”。

 

　　《21世紀(jì)》：聽說PPP運(yùn)作起來也比較復(fù)雜，這里面有沒有風(fēng)險(xiǎn)？如果項(xiàng)目收益不足以覆蓋成本，該怎么辦？不少地方政府似乎不敢嘗試？

 

　　王朝才：PPP模式中，私人資本肯定會(huì)保證盈利，簽訂的合同里會(huì)有規(guī)定。假如園區(qū)收益不濟(jì)，可能需要用預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金償還。

 

　　PPP這種模式，在不少地方都有實(shí)踐。從既有的例子來看，問題不大。因?yàn)閳@區(qū)開發(fā)后，地價(jià)上漲得很快，成本能覆蓋，沒有出現(xiàn)問題。

 

　　但也并不是完全沒有風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)于地方政府而言，確實(shí)需要事前算好賬；因?yàn)樗饺速Y本是盈利的，如果合同沒簽好的話，政府可能會(huì)虧本。

 

　　首推市政債和PPP

 

　　《21世紀(jì)》：有消息說兩會(huì)后，市政債有望放開。市政債是怎么樣一種融資方式？

 

　　王朝才：現(xiàn)在已經(jīng)有上海、廣東、浙江、深圳、江蘇、山東六省市在試行自主發(fā)債，他們發(fā)行的就是市政債。市政債就是地方政府發(fā)行的政府債券，不僅僅面向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行，還是面向社會(huì)的，對(duì)企業(yè)、個(gè)人都開放。

 

　　市政債的制約條件就是，僅限于發(fā)達(dá)地區(qū)，因?yàn)樗麄兊男抛u(yù)度較高，每年的財(cái)政收入較多，土地可以賣得高價(jià)，資產(chǎn)也更值錢，市場(chǎng)愿意買他們的賬。欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)行市政債則有點(diǎn)困難。

 

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)在政府融資有銀行貸款、BT、信托、城投債、PPP等方式，這些方式各有什么特點(diǎn)？

 

　　王朝才：這里面比較好的融資模式是城投債，城投債跟市政債是一個(gè)概念。

 

　　因?yàn)槭姓窍蛉鐣?huì)發(fā)行，意味著要向全社會(huì)公開相應(yīng)的財(cái)務(wù)狀況。公眾還要了解資金動(dòng)向，監(jiān)督投資效果等。缺點(diǎn)就是僅限于發(fā)達(dá)地區(qū)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)要發(fā)債，其成本會(huì)比較高。

 

　　對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，最好的方式是PPP。

 

　　政府向銀行貸款，在各個(gè)國家都有，但會(huì)存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)交叉感染這個(gè)問題。另外，由于我國金融機(jī)構(gòu)多是國有企業(yè)，政府也屬于公共部門，公共部門的責(zé)任意識(shí)沒有私人企業(yè)那么強(qiáng)。所以，銀行貸款沒有PPP這種機(jī)制好。

 

　　信托，屬于表外業(yè)務(wù)，政府與委托人私下簽訂合同，不受監(jiān)控，規(guī)模不好控制。

 

　　BT模式現(xiàn)在出現(xiàn)不少矛盾。因?yàn)锽T是把經(jīng)營權(quán)讓給了私人，比如修條高速公路，將高速公路收費(fèi)50年的權(quán)限讓渡給私人。國務(wù)院在節(jié)假日宣布高速公路不收費(fèi)時(shí)，就遇到麻煩了。另外，不少公共設(shè)施建好后，比如市政道路，公益性逐漸增強(qiáng)，繼續(xù)收費(fèi)的話，會(huì)影響整個(gè)城市的效率。

 

　　債務(wù)納入預(yù)算管理

 

　　《21世紀(jì)》：目前我國政府融資系統(tǒng)有什么問題？

 

　　王朝才：政府融資方面，我覺得有兩大問題。

 

　　一是，希望未來政府能夠直接去融資，不要再通過融資平臺(tái)。

 

　　市政債屬于直接融資。另外，還可以探討，是否能利用政府的信用，直接去銀行貸款；因?yàn)檎梢蕴峁┩恋?、國有企業(yè)的股份等資產(chǎn)作為抵押。

 

　　近年融資平臺(tái)的興起，形成了一批平臺(tái)企業(yè)管理者，他們拿著高薪，平臺(tái)企業(yè)的財(cái)務(wù)并不怎么規(guī)范，但各項(xiàng)成本開支都很大。

 

　　如果統(tǒng)一起來進(jìn)行貸款，方便統(tǒng)籌規(guī)劃。因?yàn)楦鱾€(gè)部門都要花錢，各個(gè)領(lǐng)域都有需求，現(xiàn)在分散的各個(gè)融資平臺(tái)公司，因?yàn)閷儆谄髽I(yè)，相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作，每個(gè)平臺(tái)都急于擴(kuò)張，容易造成債務(wù)的膨脹。

 

　　這要求政府有宏觀規(guī)劃，分清輕重緩急，由于資金有限，有些部門不宜繼續(xù)投入資金。不同的平臺(tái)，分頭行動(dòng)，重點(diǎn)不突出。

 

　　二是，比較缺乏符合實(shí)際的評(píng)價(jià)體系，也就是十八屆三中全會(huì)中提出要建立債務(wù)的預(yù)警機(jī)制。比如有一系列的指標(biāo)來反映，地方債務(wù)規(guī)模究竟有多大，紅線在哪里。這個(gè)預(yù)警機(jī)制，國內(nèi)正在研究，但不成熟。

 

　　國際上有一些標(biāo)準(zhǔn)，但這些標(biāo)準(zhǔn)不一定符合我國的實(shí)際。最大的一個(gè)區(qū)別，比如中國政府能夠賣地，而國外土地是私有的。不同國家政府掌握的資源不同，對(duì)債務(wù)的承受能力也不同。

 

　　《21世紀(jì)》：審計(jì)署最新報(bào)告顯示，截至2012年底，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，將近一半來自融資平臺(tái)。未來要逐步取消這些平臺(tái)公司嗎？

 

　　王朝才：國外沒有政府性融資公司這一說，未來平臺(tái)公司應(yīng)逐步轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)為私人公司。

 

　　現(xiàn)在很多平臺(tái)公司并不僅僅有政府公益項(xiàng)目，他們還在不斷擴(kuò)展其他業(yè)務(wù)。未來，只需把平臺(tái)公司中涉及到政府的公益項(xiàng)目買下來，將這部分資產(chǎn)剝離出來；這樣就能實(shí)現(xiàn)私營轉(zhuǎn)型。

 

　　《21世紀(jì)》：現(xiàn)有地方有聲音，認(rèn)為中央應(yīng)該出臺(tái)對(duì)債務(wù)規(guī)范的整體性文件。對(duì)此，有何建議？

 

　　王朝才：審計(jì)報(bào)告中查出，部分地方用借來的錢，去投資房地產(chǎn)、修建樓堂館所等。這需要明確債務(wù)資金的用途。

 

　　我覺得有兩方面需要注意：一是，明確債務(wù)資金只能用于項(xiàng)目建設(shè)。政府投資房地產(chǎn)，肯定不如私人部門；借來的錢，一定要用在具體項(xiàng)目建設(shè)上。二是，要做好財(cái)務(wù)管理。用在項(xiàng)目上的舉債資金，如果主要花在人員經(jīng)費(fèi)、吃喝玩樂上的話，效率是很低的；即，需要用好資金。

 

　　債務(wù)應(yīng)該統(tǒng)一納入預(yù)算管理，舉債項(xiàng)目、資金用途、運(yùn)行績效等，才會(huì)有外部監(jiān)督。這也是融資平臺(tái)有必要轉(zhuǎn)型的原因。

 

　　錢用在什么地方，要做好前期宏觀規(guī)劃。如市委書記、市長等可成立相應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制，結(jié)合政府工作報(bào)告，再根據(jù)年度實(shí)際可用資金，統(tǒng)籌規(guī)劃好資金用途。（來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）